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Generación distribuida: del monopolio a la libre competencia

Por primera vez en la historia de México, en 2014 se redactaron las leyes para promover la creación de un  mercado eléctrico en competencia cuyo objetivo es reducir los costos de la electricidad para los hogares  mexicanos que tienen acceso a este servicio,  así como mejorar la calidad del mismo, la Generación Distribuida entra en el contexto nacional.

Como se ha visto en  otros países, esta transformación implica uno de los retos económicos y políticos más ambiciosos de un  gobierno. Por ello, en este capítulo se analizan algunas de las principales lecciones de dicha  transformación y se resaltan temas pendientes a tratar en la reglamentación que define la Secretaría de  Energía (SENER) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE).

Generación y transmisión clave para la libre competencia pero en algunos países como Nueva Zelanda la transmisión y distribución se regularon bajo parámetros de desempeño (Performance  Based Regulation) para incentivar menores costos y mejor calidad en el servicio.

 LECCIONES APRENDIDAS DE LA GENERACIÓN DISTRIBUIDA

En 1990 el Reino Unido realizó la primera privatización de compañías energéticas en el mundo. Ésta sirvió  como modelo para la mayor parte de las liberalizaciones, sin embargo no todos los países instrumentaron  los mismos esquemas. Antes de la transformación, la mayoría de estos mercados operaban de forma  similar al que se operaba  en México (previo a la reforma) donde una compañía propiedad del Estado  se encargaba de la generación, transmisión, distribución y suministro de electricidad.

Con los cambios en la regulación, la generación y suministro se abrieron a la competencia, mientras que la  distribución y transmisión se mantuvieron en manos del Estado. Como resultado, el Reino Unido registra  costos de energía más bajos que la media de los 28 países miembros de la Unión Europea (UE),  posicionándose como el cuarto país con menores costos eléctricos de los 15 que fundaron la UE entre  1995 y 2004. 

Si bien el caso de Inglaterra es emblemático, hay importantes lecciones que aprender de  liberalizaciones que le siguieron como la de Estados Unidos y Argentina, entre otras. A continuación se  resumen algunas de las lecciones que se consideran más importantes de una serie de liberalizaciones  analizadas:

  1. Separación vertical de segmentos potenciales donde podría haber competencia. En la mayor parte de las liberalizaciones de los mercados eléctricos se abrieron a la competencia la generación y suministros de energía al mayoreo, mientras que los segmentos que continuaron siendo  operados por monopolios naturales fueron la transmisión y distribución. En algunos casos como en  Nueva Zelanda e Inglaterra estas últimas se regularon bajo parámetros de desempeño (Performance  Based Regulation) para incentivar menores costos y mejor calidad en el servicio.

    Existen dos formas para lograr esta transformación:

    Una es la creación de diferentes empresas  (transformación estructural), la otra es la separación de funciones dentro de la misma empresa  (transformación funcional). Sin embargo, ésta última tiene la desventaja de mantener subsidios  cruzados entre segmentos. Por ello, países como Francia, obligaron a la separación de los negocios,  mientras que dejó la distribución en manos de la compañía Red de Distribución de Electricidad de  Francia (ERDF) que funciona como una empresa subcontratada por los municipios (dueños de la  infraestructura), esto para garantizar el servicio público y el mantenimiento de la red de forma

  2. Crear mercados spot de mayoreo.

    Dichos mercados se crearon para apoyar los requerimientos  en tiempo real, además de balancear la oferta y la demanda. Esta medida busca hacer un mejor uso  de la capacidad limitada de transmisión, responder a cambios inesperados en el suministro y  transmisión (sin reducir la calidad del servicio) y facilitar las oportunidades de negocio entre  compradores y vendedores.

    La liberación de California (Estados Unidos) por ejemplo, creó nuevas  reglas de mercado donde tanto la cantidad de energía que se oferta como los precios se deciden a  través de contratos de largo plazo bajo reglas de un mercado spot. Es decir, se reciben ofertas, se  establece un precio de equilibrio y se hacen las transacciones a partir de la información de los  competidores.

    Para mantener la confiabilidad del sistema, la planeación de este se basó en tres  factores:

    a. El restablecimiento de obligaciones para proveer el servicio a empresas de servicio  público.

    En la actualidad se limitan las cantidades que las empresas de servicio público compran en el mercado spot y están obligadas a comprar energía vía contratos de largo  plazo para el resto de la electricidad.

    b. Especificaciones de política en materia de elección de fuentes (resource choice).

    c .Un nuevo proceso por el cual las empresas de servicio público hacen sus adquisiciones.

    Por otro lado, en Texas (Estados Unidos) la liberalización se hizo tanto en el mercado mayorista como  minorista. Este último tiene el mayor número de proveedores de electricidad de Estados Unidos  (EUA). Sin embargo, de acuerdo al estudio State Impact Texas los resultados han sido mixtos. Los  consumidores recientemente (últimos 10 años) han pagado tarifas más altas que en otros estados y la  eficiencia del mercado no se encuentra en el número de competidores en menudeo, sino en el  funcionamiento de la infraestructura de transmisión y distribución.

El mercado spot de mayoreo busca busca hacer un mejor uso  de la capacidad limitada de transmisión sin reducir la calidad del servicio

3. Crear un regulador independiente.

En la mayor parte de las liberalizaciones una de las piezas  más importantes fue la creación de un regulador independiente con facultades para monitorear  información de costos, calidad del servicio y desempeño de las empresas suministradoras. Dichos  reguladores también tuvieron autoridad para ejercer multas y requerimientos. En el caso del  regulador de Inglaterra, Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem), se le otorgó la facultad de  controlar los precios de transmisión y distribución de la electricidad, así como imponer multas  significativas por incumplimiento que pueden llegar a representar hasta el 10% de los ingresos facturados de las seis compañía eléctricas que generan y suministran electricidad al mercado  eléctrico del Reino Unido.  En el caso de Argentina se instrumentó un sistema de premios y castigos  para las empresas en la industria.

Generalmente los reguladores cuentan con personal experto para regular los precios de distribución y  transmisión de manera efectiva, así como las condiciones de acceso a las redes de mayoreo y  menudeo. En algunos casos el regulador se ha reforzado con la autoridad de competencia para  mantener un mejor control de los segmentos en monopolio (caso de Francia), mientras que en otros  su independencia se ha supeditado a la Secretaría de Energía (caso de Argentina), lo que los llevó a  una contrarreforma 10 años después de su liberalización. En el caso de México, la reforma sumó la  autonomía financiera a la técnica, operativa y de gestión con la que ya contaba la Comisión  Reguladora de Energía (CRE).

4.Dar certeza sobre expansión de la red.  

Una forma de lograr las señales necesarias para los  actores sobre la inversión en la red es integrar horizontalmente empresas de transmisión. Lo anterior  se hace para asegurar la expansión natural de mercados de mayoreo. Además se designó a   operadores independientes que permitan satisfacer la demanda y mantener la operación de la red  bajo estándares óptimos en frecuencia, voltaje y estabilidad, así como guía para la inversión en  transmisión. Otra forma de dar certeza es aplicar reglas claras para promover el acceso eficiente a las  redes de trasmisión para compradores y vendedores de mayoreo. Esto incluye mecanismos para  asignar capacidad de transmisión escasa entre redes y proveer la interconexión de nuevas plantas de  generación                      

5. Promover certidumbre 

En la transición. Existen periodos importantes de incertidumbre ante  las nuevas reglas de mercado. En este sentido además de hacer las transiciones ágiles es importante  respetar las condiciones anteriores para proyectos cuyo financiamiento se fincó previamente, esto  para evitar problemas similares a los que se enfrentó la generación eólica en España durante la crisis  financiera de 2012.  

6.Transparencia de información. 

Uno de los temas centrales de la apertura del mercado inglés fue  dar a conocer la relación entre costos y precios de venta, así como darle la posibilidad al regulador de  solicitar la información de las transacciones del mercado mayorista a los suministradores para analizar  el comportamiento del mercado y tomar decisiones informadas. 

Del mismo modo, el gobierno inglés  publicó datos sobre el flujo de sus redes, permitiendo a los operadores usar de forma más eficiente la  capacidad de la red disponible elementos clave para  garantizar la predictibilidad, independencia y confiabilidad del propio regulador. Un ejemplo donde  esto no ha funcionado bien es Texas, debido a la enorme oferta de proveedores de energía que hace complicado mantener una fuente de información para comparar los productos del mercado con base  en costo y servicio. 

El sitio no compara a las compañías por número de quejas ni obliga a las empresas a publicar recibos o facturas, lo que resulta a veces en mayores precios para  los consumidores finales. En este sentido, resulta importante desarrollar instituciones activas desde  el punto de vista de la demanda para que los consumidores puedan reaccionar a variaciones en los  precios, e integrar éstos y las expectativas de calidad del sistema, al precio de mayoreo y al  consumidor.

 

La  eficiencia del mercado no se encuentra en el número de competidores en menudeo, sino en el  funcionamiento de la infraestructura de transmisión y distribución.

7. Mecanismos para asegurar el cumplimiento.

demás de crear un nuevo regulador y asignarle nuevas facultades de planeación a los organismos gubernamentales encargados del sector eléctrico, muchos mercados crearon compañías administradoras del mercado eléctrico mayorista para fijar  criterios de “despacho” de este (caso Argentino, por ejemplo), así como precios de potencia. 

Por otro  lado, en cuanto a la resolución de conflictos destaca la creación del Ombudsman de energía15 (caso de  Francia), encargado de elaborar recomendaciones para disputas entre consumidores y proveedores  de electricidad y gas natural. Otra de sus funciones es desarrollar campañas de difusión sobre los  derechos de los consumidores donde se explica: cómo se determinan las tarifas y precios en el  mercado, cómo leer las facturas, qué hacer en caso de inconformidad con un cobro o cómo se definen  las energías verdes, entre otros temas.

A pesar de que en lo general la liberalización del mercado eléctrico en distintos países logró su principal  cometido: disminuir tarifas y mejorar el servicio a través de la competencia, varios mercados han tenido  problemas en el funcionamiento del mercado spot. Por ello, Inglaterra ha sido uno de los primeros países  en lanzar en 2013 una segunda reforma, esto por la falta de liquidez en el mercado mayorista para la  compra – venta de electricidad en el volumen y tiempo necesarios para operar de forma efectiva.

Factores  que impiden a los participantes independientes gestionar el riesgo a largo plazo.17 Por este motivo, Ofgem  presentó dos propuestas: realizar subastas obligatorias 18 y crear un mercado obligatorio 19 con  la idea de aumentar la liquidez en el mercado al requerirles a todos los participantes que compren y   vendan un porcentaje de su electricidad en subastas, además de apoyar el comercio directo entre nuevos  productores independientes. Así se pretende fomentar la competencia del mercado minorista en  beneficio de los consumidores a través de tres mecanismos:

 

A. Mercado de Capacidad o Capacity Market . 

Este sistema de subastas obligatorias garantizará que el suministro eléctrico sea suficiente para satisfacer la demanda futura y así evitar la posible falta de generación eléctrica que se estima suceda a finales de esta década. La iniciativa ofrece a los  proveedores de capacidad (centrales eléctricas existentes) un flujo de ingresos estable y predecible  sobre el que pueden basar sus inversiones futuras a cambio de entregar energía cuando se les  requiera, de lo contrario podrán enfrentar multas. La primera subasta se realizó en diciembre de  2014, a la que le seguirán dos más en 2015 y 2016.

B. Los Contratos por Diferencias  

Esta nueva política es la principal herramienta para impulsar la generación eléctrica limpia en el Reino Unido. Bajo esta política los generadores de energías renovables con mayores costos recibirán un monto adicional por unidad de energía  producida, la cual equivale a la diferencia de su costo de producción con la de un precio referencia  establecido por la autoridad (costo promedio de generación eléctrica de todas las tecnologías que  suministran energía a la red). El mercado opera a través de contratos entre generadores privados y la  empresa gubernamental, Low Carbon Contracts Company (LCCC) con el fin de contar con un cálculo  de precios de referencia creíbles, los cuales son fundamentales para la adopción y buen  funcionamiento del mercado.

C. Monitoreo y Evaluación. 

Para dar seguimiento a estos cambios se creó el Programa de Resultados de la Reforma (EMR Delivery Plan), mismo que se publicará de forma quinquenal con actualizaciones anuales. La publicación del Programa en 2013 estableció el precio de ejercicio para tecnologías  renovables en contratos por diferencias (CFDs) para los periodos 2014-­‐2019, la metodología  empleada para el cálculo de dichos precios, así como los estándares de confiabilidad para el mercado  eléctrico, entre otros. Por otro lado, se estableció el Panel de Expertos Técnicos (PTE), cuyo objetivo  es revisar y garantizar la calidad de las investigaciones y análisis que elabora la empresa de  distribución de electricidad (National Grid).       

PUNTOS A CONSIDERAR PARA PROMOVER LA COMPETENCIA EN MÉXICO A TRAVÉS DE LA GENERACIÓN DISTRIBUIDA

La reforma al sector eléctrico en México fue una de las últimas en llevarse a cabo, y por lo tanto se construyó a partir de las mejores prácticas. Un par de ejemplos de esto es la incorporación en la  regulación  del  contenido  nacional  de  forma  acotada,  esto  para  evitar  los  problemas  en  costos  y capacidades como los sufridos en Brasil, así como la creación de un regulador de la seguridad como en el  caso de Noruega y Estados Unidos. 

Sin embargo, existen varios detalles sobre cómo se logrará la  competencia en el mercado de mayoreo o el tipo de contratos de largo plazo que se celebrarán, entre  otros temas que aún falta definir. Los puntos que consideramos más relevantes que aún están pendientes  son:

  • Mecanismo para determinar el crecimiento de las redes de transmisión y distribución. Debido a la necesidad de la expansión de gasoductos que permita a CFE cambiar sus plantas de combustóleo por gas natural, existe una gran incógnita relacionada con qué tanto puede  inhibir esta infraestructura la expansión de la red eléctrica futura. 
  • Esta preocupación se vuelve más  relevante en aquellos lugares con mayor potencial de generación distribuida o aprovechamiento de  recursos renovables. En este sentido aún no está claro cómo podrá participar la iniciativa privada para  asociarse con el sector público y promover un mayor despliegue de la red eléctrica.
  • Segmentar el mercado. La propia Ley de la Industria Eléctrica reconoce la importante participación de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el sector, aunque establece algunas condiciones para reducir su impacto en el mercado. El hecho de que la CFE no se rompió en diferentes  empresas (generación, distribución y transmisión) implica un reto en cuanto a los mecanismos para  evitar conflictos de interés de un área con respecto a otra, lo que puede afectar la eficiencia o  credibilidad del mercado. 
  • En este sentido existen áreas de oportunidad para evitar que la empresa  sirva fines políticos más que económicos. Una de ellas es impulsar cambios para que el gobierno  corporativo de la empresa opere como el de las empresas públicas que cotizan en bolsa un gobierno corporativo más parecido al de empresas como ERDF en Francia.
  • En este sentido, cabe destacar que la Ley de la Industria Eléctrica considera aspectos muy importantes  para atender parte de estos retos, entre los que destacan:

    • La creación de un sitio de internet gratuito y para el público general con información sobre contratos, convenios y anexos de las empresas productivas del Estado, subsidiarias y filiales en el mercado eléctrico mayorista, así como obras de generación, transmisión, distribución y comercialización.
    • La incorporación de la Comisión Federal de Competencia (COFECE) para realizar análisis y actuar conforme a sus posibilidades para mantener la competencia cuando la CRE, CENACE, SENER o cualquier institución detecte prácticas monopólicas.23

    Por otro lado, para reducir la incertidumbre de los inversionistas se deberían hacer públicos los  análisis de costos de construcción de gasoductos versus los del despliegue de red eléctrica. Asimismo,  se debe revelar el costo de la prima de riesgo que podría implicar asegurar el abasto de gas al precio  actual en los próximos 15-­‐20 años, esto para incluirlo en un análisis de costos con energías renovables  que sí pueden garantizar el costo de generación para este periodo.

  • Lo anterior, puesto que cada vez  habrá más competencia por el gas norteamericano en el mundo y la infraestructura para transportarlo  implica un costo hundido, factor muy relevante si México no puede detonar la extracción de sus  reservas como lo tiene planeado establecer tarifas. Los precios son el mecanismo de señalización de los sistemas eléctricos. Éstos reflejan los costos reales de recibir energía en cada punto del sistema, lo que permite identificar áreas de oportunidad de quien entregue la energía o preste un servicio, así como el desarrollo de proyectos  e inversión. 

  • En este sentido no sólo falta esclarecer las tarifas de transmisión que impondrá la CRE,  sino la forma en que se determinarán las tarifas reguladas para los usuarios básicos, que siguen  siendo responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Tampoco queda claro  cómo se separará este subsidio de las cuentas de CFE que ahora tiene que ser una empresa  productiva del Estado. Este gasto gubernamental considerable debería discutirse como un monto  independiente dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para ser negociado en el  Congreso

  • .La facultad de Secretaría de Energía (SENER) para establecer los criterios que deberá cumplir el CENACE para que el público tenga acceso a su información

  • El hecho de que el CENACE debe poner a disposición de los participantes del mercado  modelos de cálculo de precios, capacidades y disponibilidades de los elementos de las centrales eléctricas, así como información sobre la red nacional de transmisión y distribución del mercado mayorista y de la  ampliación de infraestructura.
  • Entender cómo se planea financiar y cómo se decide la expansión de la red de  transmisión y distribución, así como los costos y precios reales de suministro (generación) y  entrega (consumo) de energía en cada punto del sistema. De la misma forma será indispensable  contar con información accesible sobre puntos de congestión y pérdidas. La reglamentación debe  lograr que el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) y la Comisión Reguladora de Energía  (CRE) tengan la capacidad para solicitar esta información y hacerla pública.

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